Как выстраивали управление строительством в СССР
Мы уже почти 35 лет живём в эпоху рыночных отношений. Какова сегодня система управления строительством, как строятся отношения между инвестором, заказчиком и подрядчиком, хорошо известно. А каковыми были эти отношения в советскую эпоху, эпоху плановой экономики и планового строительства? Эпоху, когда строили гигантские заводы и электростанции, новые города и посёлки, прокладывали тысячи километров нефтепроводов и железнодорожных путей. Эпоху, плодами которой мы пользуемся и сегодня.
Об этом - наш разговор с ветераном строительной отрасли, кандидатом технических наук, доцентом, членом-корреспондентом Петровской академии наук и искусств Валерием Габрусенко.
- Валерий Васильевич, ваша производственная деятельность началась в 1958 году и продолжалась с перерывом на учебу почти до конца советской эпохи. Вы работали в организациях разных строительных министерств. Что можно сказать о системе управления строительством того времени?
- С 1966 по 1986 год, т.е. в течение 20 лет, четко действовала самая рациональная в условиях плановой экономики система управления. Были созданы общестроительные союзно-республиканские министерства – Минтяжстрой, Минпромстрой и Минстрой. Территория СССР была поделена между ними. Минтяжстрой работал в регионах с преимущественно металлургической и угольной промышленностью, Минпромстрой – в регионах с преобладанием нефтепереработки, нефтехимии и лесохимии, Минстрой – в остальных регионах. Позднее Дальний Восток был передан в ведение новообразованного Миндальстроя. Особняком стояли Москва и Ленинград. Там были свои управления на правах министерств – Главмосстрой, Главмоспромстрой, Главмосинжстрой, Главленинградстрой
- А какова была организационная структура этих министерств?
- Министерствам подчинялись территориальные управления строительства, а тем – генподрядные тресты. Например, в Новосибирской области, «принадлежавшей» Минстрою, находился Главновосибирскстрой, а в его подчинении – порядка 10 подрядных строительных трестов, 7 заводов ЖБИ, 2 завода КПД (общей производительностью около 1 млн. кв. м жилья в год!), Литейно-механический завод, Деревообрабатывающий комби-нат и т.д. Этот Главк построил в городе подавляющую часть промышленных объектов, жилья и объектов соцкультбыта.
- Эти министерства строили всё, и железные дороги тоже?
- Нет, конечно. Были ещё специализированные министерства – Минтрансстрой, Минсельстрой, Миннефтегазстрой, Минмонтажспецстрой.
- В Новосибирске они строили?
- Миннефтегазстрой, насколько знаю, не строил. От Минтрансстроя в Новосибирске работали тресты «Запсибтрансстрой», «Мостострой-2» и «Новосибирскметрострой» – каждый со своей мощной производственной базой. Первый занимался не только железнодорожными объектами. Он, в частности, построил аэропорт Толмачево, набережную Оби, речной вокзал, подъездные пути к ТЭЦ-5, десятки жилых и административных зданий в городе, в том числе два ДК и учебный корпус-дворец НИИЖТа. Второй построил все новосибирские мосты, третий – новосибирское метро.
Несколько трестов было от Минмонтажспецстроя, например, «Сибстальконструкция». Они выполняли преимущественно субподрядные работы. В структуре Минсельстроя работало управление «Новосибагропромстрой», которое возводило элеваторы и производственные объекты на селе.
- Вы сказали, что система была рациональной. В чем заключалась рациональность?
- В том, что строители не были административно подчинены заказчику. Это, с одной стороны, позволило более гибко планировать работу строителей и не позволяло заказчику «выкручивать руки» подрядчику, а с другой – дало возможность заказчику более жестко контролировать сроки и качество выполнения работ (подрядчиками-то были «чужие»). Заказчиками могли быть и промышленные министерства (Минрадиопром, Минтяжпром, Минчермет и т. д.), и непроизводственные министерства (Министерство просвещения, Министерство культуры и т.д.), и силовые ведомства (МО, МВД, КГБ), и местные власти.
У ведомств-заказчиков были свои управления капитального строительства. Они обеспечивали подрядчиков и проектной документацией. У большинства из них, даже у Академии наук, были свои проектные институты.
А вот там, где требовался высокий уровень квалификации специального профиля, ведомственная принадлежность осталась. Это Минсредмаш (атомная промышленность), Минэнерго (строительство ЛЭП, тепловых, атомных и гидроэлектростанций), Минуглепром, Минводхоз.
Хотя было известно, что ведомственность имеет и свои недостатки.
- В Новосибирске эти министерства тоже строили?
- Еще как! Минсредмашевское управление «Сибакадемстрой» было вторым по мощности после Главновосибирскстроя. В нем было 11 строительно-монтажных управлений (из них 7 генподрядных), 3 завода ЖБИ и завод КПД, а на его счету – весь Калининский район, включая заводы, Академгородок, здание Обкома КПСС (ныне Заксобрание) и многое другое. На счету Минэнерго – ТЭЦ-4 и ТЭЦ-5, реконструкция ТЭЦ-2 и ТЭЦ-3 с увеличением их мощностей в несколько раз, силовые подстанции и т. д.
- А в чем состояли недостатки ведомственности?
- Приведу один забавный, но очень характерный пример. Однажды в Красноярске в разговоре с командированным инженером-строителем из Минэнерго выяснилось, что железобетонные балки для красноярского объекта привозят с Урала. На мой удивленный возглас: «Но такие же балки делают и в Красноярске!» он ответил, что они пользуются только собственной продукцией. Ведомственность была удобна для ведомств (иметь всё своё и минимально зависеть от других), но неэффективна для государства, и ее приходилось терпеть только в особых случаях, каковыми и были энергетическое и атомное строительство.
- Давайте вернемся к началу нашего разговора. Из ваших слов о рациональности системы 1960 – 1980-х годов можно сделать вывод, что предыдущая система была, наоборот, нерациональной. А какой она была?
- Прежде всего, рациональная – не значит идеальная. Недостатки в ней тоже были. Идеальных систем управления не бывает, не бывает в принципе. Это – асимптота, к которой можно приблизиться, но достигнуть ее невозможно. К названной системе мы двигались почти 50 лет, двигались наощупь, методом проб и ошибок.
- Почему столь долго?
- Во-первых, большевики, захватившие власть в России, были революционерами, т.е., по определению, разрушителями, а не созидателями, и никакого опыта управления у них не было вообще. Ленин честно это признал: «Россию мы отвоевали, теперь Россией надо научиться управлять».
Во-вторых, у них был только учебник «единственно верного учения», в котором было написано, что денег не будет, все будут равны, получать поровну, жить общей казармой, иметь общих детей и общих жен. Вот только об управлении государственной экономикой не было сказано ни слова. Т.е. разруха в стране в 1920-е годы, по выражению булгаковского профессора Преображенского, была результатом «разрухи в головах людей».
В-третьих, опытные управленцы частью эмигрировали, частью были истреблены, и учиться было просто не у кого.
Вначале большевики действовали строго по своему учебнику (правда, до общих детей и жён дойти всё-таки не успели), но потерпели поражение, и в 1921 г. ввели НЭП – частную собственность на мелкие и средние средства производства и государственный капитализм на крупных заводах и фабриках. Реального планирования тогда фактически не было.
- А как же план Государственной электрификации России – ГОЭЛРО, который осуществили в 1920-е годы?
- Во-первых, предложения по этому плану обсуждались ещё в 1901 – 1913 гг. на семи Всероссийских электротехнических съездах, а в 1915 г. основные его положения, которые и легли в основу плана ГОЭЛРО, были сформулированы выдающимся учёным и инженером-практиком Г.М. Кржижановским.
Во-вторых, до революции уже было начато строительство двух электростанций – Волховской и Шатурской, а для большинства других разработаны проекты.
В-третьих, строительство все-таки было «точечным» и узкоотраслевым. Создавали конкретное управление строительства (например, «Волховстрой») со своим штатом ИТР, набирали сезонных рабочих из крестьян (числом – по мере необходимости), а по окончании строительства управление либо упраздняли, либо его аппарат перебазировали на новые объекты. Наконец, большевикам просто повезло, что в рядах их партии оказался Глеб Максимилианович, автор этого плана.
- В 1928 году началась Первая пятилетка, строительство развернулось во всей стране, а не в отдельных точках...
- Вот тут и начались настоящие трудности. Во главе экономики стоял Высший совет народного хозяйства – ВСНХ. В его составе находились отраслевые главки и комитеты – Главметалл, Главтекстиль, Главлесбум и т.д., которым подчинялось 33 производственных объединения – Металлобъединение, «Союзуголь», «Союзхимпром» и пр.
Объединения имели в своем составе строительные подразделения (преимущественно с временными кадрами), а на крупных стройках создавались свои управления строительства (тресты): «Магнитострой», «Кузнецкстрой», «Металлострой» (в Новосибирске) и т.д. с тысячами, а то и с десятками тысяч рабочих. Например, в московском «Метрострое» работало до 75 тыс. чел.
Управлять такими массами было непросто, к тому же, система управления строительством была 4-ступенчатой, т.е. громоздкой, с размытыми функциями каждой ступени, а с учетом коллегиальности управления – и с отсутствием персональной ответственности.
- Но при всем этом план Первой пятилетки был выполнен даже досрочно.
- Увы, на самом деле план выполнен не был, что в 1947 году на одном совещании признал сам Сталин. Его не досрочно выполнили, как писали в советских учебниках, а досрочно свернули в 1932 году.
- В чем же была причина невыполнения?
- Причин много, начиная с несбалансированности самого плана и нечёткости поставленных задач. Потому по ходу строительства его часто корректировали. Вот, например, наш прославленный, а ныне уничтоженный «Сибсельмаш». Вначале его строили как «Сибкомбайн», и он уже начал выпускать лучшие в стране комбайны, затем продолжили строить как «Сибтекстильмаш», и он начал выпускать текстильные машины, потом переориентировали на выпуск отопительных приборов и двигателей, потом – на выпуск токарных и винторезных станков, потом, уже перед войной, – на выпуск боеприпасов. Все это сопровождалось многочисленными строительно-монтажными переделками и огромными дополнительными затратами.
Не было четких границ между функциями заказчика и подрядчика. Тому же сталинградскому «Тракторострою» вменили в обязанность не только построить объекты и смонтировать оборудование, но и обеспечить будущее производство кадрами ИТР и рабочих. В результате завод был готов, а кадров на нем не хватало.
Была плохо поставлена сама организация строительства, его последовательность. Отсюда - нерациональное распределение механизмов и рабочей силы, простои, «штурмовщина», удорожание и срывы сроков сдачи объектов.
Случалось, что досрочно сдавали доменную печь, а коксовая батарея была готова только наполовину, и доменная печь несколько месяцев стояла без дела.
Наконец, остро не хватало кадров ИТР при одновременном невежестве многих руководителей строек и вышестоящих начальников, которые в своем послужном списке имели только «преданность делу революции». Даже трудовой героизм рабочих, живших в землянках, впроголодь, в негодной одежде, не всегда компенсировал просчеты начальства.
Но, несмотря на частый хаос и беспорядки, сделано было, конечно, очень много. Фундамент тяжелой промышленности был заложен.
- Ну, а во Второй пятилетке опыт Первой учли?
- Учли, и хорошо учли. Прежде всего, Госплан научился более грамотно планировать. Далее, стало ясно, что управление всей экономикой ВСНХ не по силам, и на его базе создали три наркомата – Наркомтяжпром, Наркомлегпром и Наркомлеспром (лес тогда был главной статьей экспорта, как ныне нефть и газ). Каждый из них, а также НКПС, НКВД, НКО, Наркомат связи и ряд других наркоматов имели в своем составе Главные управления капитального строительства (ГУКС) со своими проектными институтами и строительно-монтажными трестами, которые проектировали и строили объекты для своего ведомства. Система управления строительством стала не 4-х, а 3-ступенчатой, т.е. более простой.
Наконец, стройки получили большое пополнение ИТР – выпускников возросшего числа вузов и техникумов. Произошла и замена многих руководящих кадров: вместо людей с революционными заслугами пришли люди со знаниями. В результате, Вторая пятилетка (1933 – 1937) была выполнена действительно досрочно, а по валовому объему промышленного производства СССР вышел на 2-е место в мире.
- Да, система оказалась эффективной. Ее больше не меняли?
- Что вы, изменения конечно, вносили – совершенствованию, как известно, нет пределов. Трем наркоматам стало непосильно управлять всей промышленностью, поэтому в Третьей пятилетке наркоматы разукрупнили. Например, из Наркомтяжпрома выделились Наркомавиапром, Наркомат вооружения, Наркомат боеприпасов, Наркомсудпром и др. А в 1939 году был создан и первый Наркомат строительства (НКС).
В составе НКС были два вида главков – общестроительные территориальные (Главцентрострой, Главуралстрой и т.д.), тресты которых стали первыми стационарными генподрядчиками, административно не подчинявшимися заказчикам (промышленным наркоматам), и специализированные (Главстальконструкция, Главгидроспецстрой и др.), а их тресты – мобильными субподрядными организациями.
На НКС были возложены также обязанности будущего Госстроя: экспертиза проектов наркоматов-заказчиков (которая зачастую приводила к снижению сметной стоимости на 25 – 30%), разработка типовых проектов и, главное, разработка единой нормативной документации (норм проектирования и строительства, сметных норм, расценок и т.д.).
Это была первая попытка уйти от ведомственного строительства. И, хотя НКС охватывал далеко не все стройки (он строил преимущественно объекты тяжелой промышленности), опыт оказался успешным.
- За три года пятилетки объём промышленного производства, как известно, вырос на 34%, в среднем по 11% в год. Небывалый темп. Потом началась война. Что изменилось в системе управления?
- Изменилось всё. Управление экономикой, в том числе и строительством, в войну перешло на «ручной» режим. Иначе в быстро меняющейся фронтовой обстановке и быть не могло. О том, как проходила эвакуация заводов, в каких условиях для них строили корпуса, как монтировали станки и оборудование, написаны десятки ярких воспоминаний. Меньше написано о том, как было организовано восстановление городов, заводов, электростанций на освобожденных территориях. Так что строительная тема военного периода ждёт своей книги или, по крайней мере, глубокого исследования.
По окончании войны к прежней системе управления в целом вернулись, расширив сферу деятельности строительных наркоматов. Теперь их стало три и назывались они министерствами – Минтяжстроем, Минвоенморстроем и Минтопливостроем. В 1950 г. был создан и Госстрой СССР – научно-технический штаб строительной отрасли.
- О том, как работали строители, известно из цифр: довоенного уровня промышленность достигла в 1948 году, а по итогам 4-й пятилетки (1946 – 1950) промышленное производство превысило уровень 1940 года на 48%. Не зря на Западе это пятилетку назвали «экономическим чудом».
- Столь же успешно выполнили план Пятой пятилетки (1951 – 1955). Национальный доход вырос на 71%, объем промышленной продукции – на 85% (среднегодовой рост 11,3%!), продукции сельского хозяйства – на 21%. Успешным было и начало Шестой пятилетки, пока реформаторский зуд Хрущева не привел к очередной авантюре – децентрализации управления.
В 1957 году были упразднены промышленные и строительные министерства, а их функции переданы региональным советам народного хозяйства (совнархозам). В 1962 г., поняв, что сделали глупость, начали «отрабатывать назад» – региональные совнархозы укрупнили (в наш Западно-Сибирский входили Новосибирская, Омская и Томская области).
Само собой разумеется, реформа провалилась – нарушение сложившихся производственных, отраслевых и межотраслевых связей привело к диспропорциям в экономике, перебоям в снабжении, закупкам зерна за границей, падению темпов экономического роста и т.д., и т.д.
- Это и послужило причиной возврата к прежней «министерской» системе?
- Да, но перешли к системе более совершенной. Если после войны удельный вес хозяйственного способа составлял больше половины общего объема строительства, то теперь основная часть приходилась на более эффективный подрядный способ.
- Вы обозначили конец действия этой системы 1986 годом, но ведь советская власть действовала еще 5 лет.
- С началом «Перестройки» началось и разрушение системы. В 1987 году карты зоны деятельности трех основных министерств были перекроены: вместо Минстроя появился Минсевзапстрой, вместо Минпромстроя – Минюгстрой, вместо Минятжстроя – Минуралсибстрой, причем их зоны ограничивались только территорией РСФСР. Реорганизация, сделанная под внешне благовидными предлогами, привела к длительному параличу централизованного управления строительством.
Я сам был этому свидетель: в 1986 г., когда ожидалась реорганизация, мне часто доводилось быть в Минстрое – там уже не работали, а в 1987-м, когда реорганизация началась, бывать в Минуралсибстрое – там ещё не работали.
В союзных республиках стали действовать свои, не зависимые от Москвы, министерства. Это был один из первых шагов к развалу СССР.
- И последний вопрос: были ли недостатки у той системы?
- Конечно. Были недостатки, свойственные вообще жесткой советской плановой экономике: замедленная реакция на «спрос – предложение», ограничение инициативы и «свободы маневра» руководителей всех звеньев, отсутствие у них прямой заинтересованности в повышении качества и снижения себестоимости продукции и т.д.
Но еще раз подчеркну: это была лучшая система управления строительством за все годы советской власти. А о том, что это была эффективная система, говорят гигантские объёмы строительства тех 20-ти лет в РСФСР – совершенно не сопоставимые с объемами последних 35-ти лет в РФ.
«СВ»