Состоялось заседание Рабочей группы Союза строителей Новосибирской области по комплексному развитию территорий
В условиях острого дефицита свободных земель, пригодных для капитальной жилищной застройки, все проблемы, препятствующие освоению застроенных территорий, воспринимаются застройщиками столь же остро.
Поиску реальных путей решения этих проблем было посвящено заседание Рабочей группы Союза строителей Новосибирской области по комплексному развитию территорий, состоявшееся 7 июня в мэрии Новосибирска.
В заседании, объединившем ведущих застройщиков региона, приняли участие заместитель мэра Новосибирска – начальник департамента строительства и архитектуры Алексей Кондратьев, его заместитель Иван Ивашина, заместитель начальника Управления архитектурно-строительной инспекции мэрии Новосибирска Ирина Бокова, управляющий партнер коллегии адвокатов НСО «Премьер коллегия» Марина Антонова, начальник управления архитектуры и градостроительства Союза строителей НСО Виталий Столбов, ведущий юрист Ассоциации строительных организаций Новосибирской области Мария Митяшина. Провел мероприятие исполнительный директор Союза строителей Новосибирской области Виктор Мокровицкий.
Иван Ивашина рассказал, чем в настоящее время занимается городской департамент строительства и архитектуры «в целях реализации механизма комплексного развития территорий». Он напомнил, что в марте 2021 года в генплан Новосибирска были внесены корректировки, соответствующим образом изменены Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). В ПЗЗ определено 163 площадки КРТ суммарно более чем на 1500 гектаров. На этих площадках можно будет возвести свыше 15 миллионов квадратных метров жилья; в ходе освоения все эти обширные территории должны быть «покрыты» проектами планировок.
КРТ ПОМОЖЕТ ПРИВЛЕЧЬ ДЕНЬГИ НА РАССЕЛЕНИЕ
Касаясь вопроса расселения аварийного жилья, Иван Ивашина сообщил, что к настоящему времени департаментом определены 14 площадок суммарно на 60 га, на которых расположено 168 домов, большая часть из которых после 2017 года оценена как аварийные и подлежащие сносу. Действующие на сегодня бюджетные программы данные дома не охватывают, соответственно, бюджетных средств на расселение и снос этих объектов нет. «У федерального бюджета сейчас приоритет – обеспечить расселение тех аварийных МКД, которые были признаны таковыми до 1 января 2017 года», – пояснил Иван Ивашина. Стараясь решить эту проблему, по семи площадкам мэрия планирует обеспечить снос за счет частных застройщиков, «которые уже проявили интерес к этим участкам». По оставшимся площадкам предполагается привлечь хотя бы региональные бюджетные средства на расселение посредством механизма КРТ.
Пилотный проект по этой схеме определен на состоявшемся в начале июня совещании у вице-губернатора Владимира Знаткова: это площадка по улице Дунаевского в Калининском районе площадью 4,5 га, где необходимо будет расселить и снести 9 аварийных жилых домов. «В конце июня мы сформируем и направим в правительство НСО необходимый пакет документов для КРТ на указанной площадке, - обрисовал перспективу Иван Ивашина.
Понемногу продвигается внедрение механизма КРТ и по другим площадкам.
«Постановлением мэрии в декабре 2021 года принято решение о комплексном развитии территории 0,8 га по улице Объединения в Калининском районе, в ближайшее время будет опубликована конкурсная документация по данной площадке», - рассказал Иван Ивашина. Далее, в марте 2022 года было принято решение о КРТ территории по улице Грибоедова в Октябрьском районе; соответствующий проект постановления сейчас проходит правовую экспертизу. На согласовании с региональным Минстроем находится проект постановления о КРТ (1 га) по улице Игарской в Калининском районе. Аналогичные решения о КРТ готовятся по площадке в зоне переулка Серафимовича (Телецентр). Готовится к передаче на согласование в Минстрой пакет документов по КРТ трех площадок суммарно на 7,9 га в Советском районе.
«ЧАСТНЫЙ СЕКТОР» ПОНЕМНОГУ ПОДДАЕТСЯ
По информации Ивана Ивашины, в апреле текущего года приняты изменения в закон Новосибирской области от 07.06.2021 № 86-ОЗ «О разграничении полномочий в сфере комплексного развития территорий в Новосибирской области», устанавливающий критерии для объектов ИЖС, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ.
В соответствии с данным законом, для принятия решения о КРТ необходимо, чтобы на искомой площадке частного сектора присутствовал аварийный индивидуальный жилфонд с физическим конструктивным износом свыше 60%, при этом отсутствовала возможность подключения домов частного сектора к централизованным инженерным сетям. В рамках реализации возможностей, открываемых данным законом, постановлением мэрии Новосибирска в мае 2022 года принято решение о проведении аукциона на право заключения договора о КРТ в границах улиц Фрунзе и Журинского спуска (1,2 га) - по инициативе мэрии Новосибирска.
По инициативе частного правообладателя – ООО «Сибсельмаш» - подготовлен проект договора о комплексном развитии территории общей площадью около 28 га в районе улиц Армавирской, Славянской и Войкова, занятой ныне индивидуальными жилыми домами. «Помимо разноэтажной жилой застройки, в границах этой территории будут размещены детсад на 360 мест и школа на 1000 мест, - раскрыл перспективы Иван Ивашина. - Разработанная концепция данной площадки полностью отвечает требованиям утвержденной градостроительной документации, и не требует внесения изменений ни в генплан, ни в ПЗЗ. Поскольку КРТ инициировано частным правообладателем, никаких публичных торгов тут также не требуется».
Кроме того, по предложению компании «Брусника» на ближайшем заседании комиссии по КРТ планируется рассмотреть предложение о КРТ площадью более 22 га в границах улиц Грибоедова, Кирова и Автогенной, также занятой ныне индивидуальными жилыми домами. В границах данной комплексной площадки запланировано размещение двух детсадов суммарно на 440 мест и школы на 1100 мест. «Будут рассмотрены и другие предложения о КРТ, поступающие в Департамент строительства и архитектуры мэрии Новосибирска», - резюмируя, пообещал Иван Ивашина.
СТАРАЙТЕСЬ УДЕРЖИВАТЬСЯ В ГРАНИЦАХ РЕГЛАМЕНТОВ
Отвечая на вопрос, до какого срока застройщику допустимо вносить изменения по параметрам предполагаемой застройки после подачи в мэрию заявления о КРТ по той или иной конкретной площадке, Иван Ивашина напомнил, что подача заявки отнюдь не равна выигрышу конкурса: ведь заявок может быть несколько, и победить может кто-то другой. Поэтому на этапе заявки обрисовываются лишь самые общие черты и обоснования предлагаемого застройщиком решения.
Несмотря на то, что формально закон позволяет, реализуя решения по КРТ, вносить необходимые изменения в правила землепользования и застройки и даже в генеральный план, Иван Ивашина настоятельно рекомендовал застройщикам не увлекаться подобными инициативами (вроде увеличения коэффициента плотности застройки), стараясь укладывать задуманное на площадках КРТ в границы требований действующих градостроительных регламентов. По его оценке, внести подобные изменения на практике будет крайне сложно, практически невозможно – с учетом того, что социальная активность жителей на потенциальных участках КРТ весьма велика, а городские депутаты, без одобрения которых изменения не утвердить, при возникновении конфликтных вопросов наверняка примут сторону жителей, и согласовывать градостроительные отклонения откажутся.
СПРАШИВАЛИ - ОТВЕЧАЕМ
Мария Митяшина в своем выступлении сообщила о некоторых результатах деятельности рабочей группы по КРТ Союза строителей НСО, достигнутых к настоящему времени. В частности, в конце февраля 2022 года за подписью исполнительного директора Союза на имя губернатора было направлено письмо с предложениями о совершенствовании законодательной базы о КРТ. «Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена возможность включения в территорию комплексного развития жилой застройки земельных участков с индивидуальными жилыми домами, домами блокированной застройки, садовыми домами, – указывалось в письме. – Для реализации действительно комплексного развития территории применительно к жилым районам, прошу рассмотреть возможность использования права законодательной инициативы по внесению изменений в градостроительное законодательство Российской Федерации, предусмотрев возможность комплексного развития территории, застроенной индивидуальными жилыми домами и садовыми обществами, по инициативе органов местного самоуправления».
8 апреля в исполнительную дирекцию Союза был отправлен официальный ответ от Минстроя Новосибирской области, где сообщалось о только что принятом региональном законе, во многом снимающем упомянутую проблему на уровне субъекта РФ. «Законом Новосибирской области от 7 апреля 2022 года № 184-ОЗ… установлены критерии, которым должны соответствовать жилые дома блокированной застройки, объекты индивидуального жилищного строительства, садовые дома, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд в целях КРТ. Таким образом, в Новосибирской области созданы условия для реализации механизма КРТ на территориях, занятых жилыми домами блокированной застройки, объектами ИЖС, садовыми домами», - констатируется в письме Минстроя НСО.
КОЕ-ЧТО О ДИСКРИМИНАЦИИ ПРАВООБЛАДАТЕЛЯ
«На прошлом заседании рабочей группы был также поставлен вопрос о применении части 10.2 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ, определяющей порядок утверждения документации по планировке территории, связанной с КРТ по инициативе правообладателя, - напомнила Мария Митяшина. – Постараюсь выразить нашу правовую позицию по этой теме. КРТ по инициативе правообладателя регулируется статьей 70 Градостроительного кодекса. Частью 4-й данной статьи предусмотрено, что для заключения договора о КРТ по инициативе правообладателя принятия решения о КРТ не требуется, а сведения, которые должны быть включены в решение о КРТ, подлежат включению в договор о КРТ, который в этом случае заключается без проведения торгов. Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории, порядок внесения в нее изменений определены статьей 45 ГрК. Основные требования по подготовке документации по планировке территории содержатся в части 10 той же статьи 45 ГрК – она осуществляется на основании документов территориального планирования и ПЗЗ.
Специальные положения для подготовки документации по планировке территории в целях реализации решения о КРТ предусмотрены частью 10.2 статьи 45. Таких специальных положений два. Первое предусматривает возможность подготовки документации по планировке одновременно с подготовкой изменений в генплан и ПЗЗ, необходимых для реализации решения о КРТ (если таковые требуются). Второе допускает утверждение документации по планировке до утверждения изменений генплана и ПЗЗ.
Если буквально толковать указанные положения, то порядок, предусмотренный частью 10.2 статьи 45 ГрК, установлен именно для реализации решений о КРТ. А в случае реализации КРТ по инициативе правообладателя принятия решения не требуется, и значит, основания распространять этот порядок на КРТ по инициативе правообладателя – отсутствуют».
Более кратко данную правовую коллизию изложила представительница Холдинговой компании «Девелопмент». Ее суть – в отсутствии у застройщика, входящего в КРТ «по инициативе правообладателя», юридической возможности провести необходимые изменения в градостроительной документации (упомянутые выше «специальные положения» ч. 10.2 статьи 45 касаются только реализации «решений о КРТ», формируемых по инициативе органа местного самоуправления и т. п.). В итоге весь проект может упереться в эту проблему: когда, например, застройщик выкупает под строительство многоквартирных домов участки с ИЖС, будучи не в состоянии впоследствии изменить вид разрешенного использования, отчего его МКД на землях ИЖС автоматически становятся нарушителями градостроительных норм.
Алексей Кондратьев отметил, что отчасти упомянутая конкретная коллизия решена на уровне актуализированного генплана Новосибирска, где «на 70 процентах территории индивидуальное жилищное строительство уже не звучит» - то есть менять по такому поводу градостроительную документацию в большинстве случаев не придется.
Мария Митяшина констатировала отсутствие правоприменительной практики по данному вопросу, и для прояснения ситуации предложила направить уточняющий запрос в Минстрой России. Эту идею в целом поддержала Марина Антонова – чтобы, опираясь на официальное толкование компетентного федерального ведомства, исключить для строителей возникновение нежелательных юридических конфликтов при вхождении в проекты КРТ.
Виталий Столбов высказался против данного предложения. По его сведениям, Минстрой России уже ведет борьбу с описанной коллизией, и для ее преодоления разработан соответствующий законопроект, позволяющий «уравнять» использование специальных положений части 10.2 статьи 45 ГрК для КРТ по инициативе правообладателя и для КРТ по инициативе органа МСУ. Если все пойдет по плану, уже к началу июля законопроекту будет дан ход (сейчас он проходит процедуру согласования).
ДАЖЕ В ТЯЖЕЛОЕ ВРЕМЯ НЕ ВЫХВАТЫВАЙТЕ ЗЕМЛЮ КУСКАМИ
Алексей Кондратьев, взяв слово для основного доклада, похвалил за стойкость строителей, даже в сегодняшних непростых условиях сохраняющих «бодрое лицо» и стремящихся найти эффективные схемы реализации своих проектов. По его оценке, при сохранении установленных на сегодня ключевой ставки Центробанка РФ и складывающихся высоких ставок на ипотечное кредитование строительному комплексу удастся сохранять устойчивость еще месяца два, а дальше «выходить из клинча будет все труднее и труднее». Здесь нужны конструктивные, поддерживающие решения федерального центра, уверен вице-мэр.
«На сегодня примерно 550 тысяч квадратных метров жилья (в Новосибирске) не получают запуска строительства – в связи с отсутствием финансирования новых проектов, - сообщил Алексей Кондратьев. – Но то, что сегодня наш зал полон, говорит о том, что в сложный период наши строители мобилизуются, и рассматривают варианты градостроительного освоения площадок в новых форматах».
По заверению Алексея Кондратьева, мэрия делает все необходимое для того, чтобы застройщики осваивали территории комплексно, квартально, не «выхватывая маленькие куски» и не возводя отдельные объекты, создающие потом трудности и дискомфорт горожанам.
Развивая начатую Иваном Ивашиной важную тему расселения аварийного жилья в рамках комплексного развития территорий, вице-мэр напомнил, что Новосибирская область вошла в число четырех российских регионов, принявших на себя обязательство ускоренно, до конца 2023 года, расселить полностью аварийное жилье, признанное таковым до 1 января 2017 года. Успешно выполнив данное обязательство, область и город Новосибирск смогут по праву запрашивать федеральное финансирование для расселения и сноса МКД, включенных в число аварийных в более поздние сроки.
МЭРИЯ ГОТОВИТ «МНОГОКОНТУРНЫЕ» ТЕРРИТОРИИ
Алексей Кондратьев, со своей стороны, отметил сохраняющееся торможение реализации механизма КРТ на территориях, занятых исключительно частным сектором. «На сегодня большой пакет документов собран для работы. Есть основания расселять ветхий фонд; и если этот ветхий фонд присутствует в большой территории, возникают основания принимать решение о КРТ, расселяя, в соответствии с законодательством Новосибирской области, и частный сектор, который не обеспечен хотя бы одной централизованной коммуникацией (фактически это весь индивидуальный жилфонд в Новосибирске), - констатировал вице-мэр. – Но для того, чтобы иметь 100-процентные перспективы освоения всей территории, предусмотренной генпланом как территория перспективного развития, а правилами землепользования и застройки – как территория КРТ, надо, чтобы возможность реновации частного сектора открывалась не только тогда, когда там имеется хотя бы один ветхий, аварийный дом, а и тогда, когда там присутствует чисто частный сектор.
Чтобы данную проблему обойти, мы (мэрия) сейчас готовы формировать многоконтурные территории, обеспечивающие включение в площадку КРТ необходимых домов ветхого фонда. Ждем сейчас ваших предложений по конкретным площадкам».
Комментируя сказанное Алексеем Кондратьевым, застройщики, среди прочего, отметили, что «накрыть» необходимыми проектами планировок предполагаемые «многоконтурные» участки так, чтобы вписаться во все требования градостроительных регламентов, будет крайне трудно. Вице-мэр предложил решать возникающие при этом проблемы в рабочем режиме.
«ПРАВООБЛАДАТЕЛЮ» ЛУЧШЕ НЕ ПРОЯВЛЯТЬ ИНИЦИАТИВУ?
Он указал на важное отличие двух основных действующих вариантов вхождения застройщиков проекты КРТ: по инициативе правообладателя и по инициативе органа местного самоуправления. С точки зрения Алексея Кондратьева, второй вариант предпочтительнее для большинства новосибирских застройщиков, поскольку позволяет готовить площадку в более комфортных условиях, а главное – дает мэрии законную возможность ограничить чрезмерные аппетиты владельцев расселяемых домов, среди которых встречаются люди, воспринимающие расселение как единственный шанс материально обеспечить не только себя, но и своих детей с внуками. Да, КРТ по инициативе органа МСУ содержит требование о проведении аукциона среди застройщиков-претендентов; формально это означает, что застройщик, уже вложивший деньги в частичный выкуп домов ИЖС, в предпроектные разработки и пр., рискует проиграть аукцион и остаться без земли. Но с учетом того, что компаний, способных «потянуть» проекты КРТ, в Новосибирске немного, их фактические зоны влияния известны, во многом результаты упомянутых аукционов становятся предсказуемыми, а упомянутый риск - незначительным.
СТРОЙТЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ОБЪЕКТЫ И НЕ ПРИБЕДНЯЙТЕСЬ
В качестве примера знакового пилотного проекта КРТ Алексей Кондратьев назвал проект компании «Брусника» на площадке в районе улиц Никитина и Дунайской, где на перспективной площадке в 15 га зарезервированы места для двух детсадов и школы. «Эти участки должны быть освобождены компанией «Брусника» и переданы городу, - подчеркнул вице-мэр. – А если в дальнейшем экономика строительства (жилья) будет позволять, будем ставить условие и о финансировании (застройщиком) строительства этих социальных объектов».
Вместе с тем, как указал Алексей Кондратьев, маловероятно, что мэрия действительно начнет требовать от строителей возведения за собственные средства детсадов и школ: маржинальность проектов жилищного строительства в Новосибирске объективно не позволяет частному застройщику профинансировать еще и возведение соцкультбыта за свой счет. «Прибыльность у нас не столь велика, именно поэтому московские застройщики не проявляют существенной активности на новосибирском рынке – и, наверное, это хорошо», - отметил глава департамента строительства и архитектуры.
Реальная схема в Новосибирске выглядит так: на площадках комплексного развития частный застройщик «расчищает» от ветхих домов, от частного сектора необходимые земельные участки для школ, детсадов и пр., обеспечивает возможность их подключения к инженерным сетям и передает муниципалитету. Подхватывая эстафету, муниципалитет ищет возможность для включения финансирования данных соцобъектов в федеральные и региональные бюджетные программы.
По оценке Виталия Столбова, идея строить «социалку» за счет застройщиков не так уж фантастична даже для Новосибирска. «Мы посчитали: для крупных комплексных площадок жилищного строительства финансовое обременение на возведение необходимых по нормативам школ и детсадов составляет в среднем пять с небольшим тысяч рублей на квадратный метр жилья, - сообщил Виталий Столбов. – При нынешних ценах на «первичку» в Новосибирске это не такое уж радикальное увеличение (особенно если учесть, что жилье, сразу и гарантированно обеспеченное объектами соцкультбыта, на рынке ценится дороже)».
Но это должны быть именно комплексные крупные площадки. С точки зрения Виталия Столбова, часть небольших (1,5 - 1 га и меньше) площадок, позиционируемых сегодня мэрией (и представленных в докладе Ивана Ивашины) как площадки под КРТ, таковыми по сути не являются; это, скорее, площадки под строительство многоквартирных домов с обременениями.
Алексей Кондратьев подчеркнул: исполнения нормативов по обеспеченности жилищного строительства объектами соцкультбыта мэрия в любом случае будет требовать неукоснительно. Ровно то же самое касается и более простых в реализации проектов реновации промышленных территорий. «Изначально с ними проще: там, как правило, один собственник, территория выкупается и переводится в статус жилищного строительства. Но, разумеется, там в принципе никогда не были предусмотрены объекты соцкультбыта, так что под школы и детсады так же необходимо резервировать участки, исходя из существующих наших требований», - добавил вице-мэр.
НЕОБХОДИМА ЗАЩИТА ОТ АЛЧНЫХ ЗЕМЛЕВЛАДЕЛЬЦЕВ
«Если застройщик уже вложился в развитие территории, и у него уже 70-80 процентов искомого земельного участка находится в собственности, но при этом оставшиеся проценты он не в состоянии выкупить из-за завышенных требований землевладельцев-продавцов, должна быть введена новая норма в законе, защищающая интересы застройщика, - предложил директор по развитию ГК «Дом-Строй» Валерий Федоров. - При возникновении такой ситуации у застройщика должно быть право продолжать осваивать данный участок – с возможностью использования для освоения оставшейся части земли по инициативе органа местного самоуправления, но без обязательной процедуры аукциона».
Алексей Кондратьев напомнил, что уже сейчас, в действующем нормативном поле, застройщик, взявшийся за КРТ «по инициативе правообладателя», но «финансово обессилевший» на половине пути, вправе обратиться за поддержкой в мэрию, чтобы та помогла закончить выкуп земель уже по инициативе органа МСУ (ограничив тем самым запросы мелких землевладельцев). Однако в этом случае перед застройщиком открывается перспектива обязательного аукциона, который можно и проиграть. Вице-мэр высказал мнение, что с определенными оговорками инициатива Валерия Федорова имеет право на поддержку и продвижение.
Марина Антонова, со своей стороны, напомнила о безусловном приоритете Гражданского кодекса над градостроительным – а с этой позиции подобное введение «института одного доминирующего собственника» является нарушением частного права (и с этим тезисом в итоге согласился Алексей Кондратьев). Валерий Федоров в ответ на это предложил подумать над возможным введением некоего третьего, компромиссного варианта «совместной» реализации проекта КРТ – «по инициативе собственника и по инициативе органа местного самоуправления». Алексей Кондратьев порекомендовал отработать данное предложение в юридически продуманных формулировках.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: УСКОРИТЬ, ИЗМЕНИТЬ ИЛИ ОТМЕНИТЬ?
Дискуссию вызвал вопрос о необходимости ускорения процедур корректировки, согласования и утверждения градостроительной документации.
Виталий Столбов отметил, что в Департаменте строительства мэрии не хватает квалифицированных кадров для этой работы. Президент Группы компаний «Транссервис» Александр Бойко предложил создать специальное муниципальное учреждение, которое оказывало бы застройщикам услуги по подготовке нужных документов за определенную плату. Марина Антонова предположила, что целесообразнее было бы вообще сократить поток заявок от застройщиков на изменения проектов планировок и пр. – поскольку их меняют слишком часто, в зависимости от подвижных бизнес-интересов строителей, а этого быть не должно, публичная градостроительная документация должна быть более стабильной и постоянной.
Александр Бойко поделился опытом работы в международной сети отелей, который, на его взгляд, показывает: нужно в принципе более тщательно следить за всеми действующими регламентами, стараясь своевременно избавляться от устаревших требований, создающих бессмысленные ограничения для предпринимателя.
ВНИМАНИЕ - ГПЗУ
Мария Митяшина в отдельном кратком докладе осветила правовую позицию, определяющую требования к градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ) на этапе получения разрешения на строительство, на этапе получения разрешения на ввод в эксплуатацию, на этапе возможного внесения изменений в разрешение на строительство либо получения нового разрешения, и т. п.
Она, среди прочего, напомнила, что при подаче заявления на получение разрешения на строительство прилагаемый ГПЗУ должен быть получен не ранее чем за три года до подачи указанного заявления.
Определенные трудности вызывает юридическая дифференциация ситуаций, когда застройщик может обойтись внесением изменений в действующее разрешение на строительство, и когда он обязан получить новое разрешение; данный вопрос нуждается в дополнительном обсуждении.
Записал А. Русинов